2021年11月26日，自然资源部办公厅印发《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》。这个《通知》针对耕地“非粮化”，有个最新提法：进出平衡。即：对耕地转为园地等其他类型农用地的，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。这个提法与针对“非农化”提出的“占补平衡”所要达到的目的一样，就是只要占用耕地，不论是“非农化”，还是“非粮化”，都得占多少补多少，对耕地实行总量管控，做到面积不减少，其大背景是落实藏粮于地战略，确保国家粮食安全。
《通知》列出了四个方面重点整治问题：一是新增农村乱占耕地建房问题；二是违法违规占用耕地挖湖造景问题；三是违法违规占用耕地超标准建设绿化带、绿色通道问题；四是违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地等其他类型农用地问题。
《通知》对四个方面重点整治问题，都明确了具体整改措施和要求。需要重点关注和理解的：
一是强调要“稳妥处置”。对涉及“非粮化”的三种情形和农村乱占耕地建房中的“住宅类”问题，《通知》再三强调要体现稳妥处置原则。这个一定要认真领会，防止一些地方在整改中出现激进、过度，特别是“一刀切”。
二是惩治“非农化”措施是“增违挂钩”。自然资源部办公厅《关于开展2021年卫片执法工作的通知》提出：对年度内违法占用耕地且未能消除违法状态的，要等量扣除该地区用于耕地占补平衡的可补充耕地数量。也就是“增违挂钩”。这次自然资源部进一步明确：对违法违规占用耕地从事非农业建设，先冻结违法用地所在地区储备库内的补充耕地指标，拆除复耕后解除冻结。
惩治“非粮化”措施是“区域限批”。《通知》规定，对未能达到耕地“进出平衡”的地区，或者耕地流失数量较大的地区，将暂停新增建设用地审批。
四是明确了对实施推填土的处置政策。推填土行为除实施土地整治、矿山生态修复、临时用地等情形外，有的属于为征地开发提前平整土地，但未形成事实违法用地，实践中很难判定是否属于违法行为，一般地方在填报卫片核查时，按伪变化上报。这次明确，属于四类重点整治问题中的推填土，督促恢复为耕地。
自然资源部办公厅
关于开展2021年违法违规占用耕地
重点问题整治的通知
自然资办函〔2021〕2206号
党中央、国务院一直高度重视耕地保护工作。习近平总书记多次作出重要指示批示，指出要实行党政同责，从严查处各类违法违规占用耕地或改变耕地用途行为，遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任。2020年9月、11月，国务院办公厅先后印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）、《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号），对耕地“非农化”“非粮化”提出明确要求。然而，全国国土变更调查、土地卫片执法、耕地卫片监督、耕地保护督察等工作发现，耕地“非农化”“非粮化”问题依然突出。为坚决遏制全国违法违规占用耕地势头，落实最严格的耕地保护制度，部决定在全国开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治。现将有关事项通知如下。
（一）新增农村乱占耕地建房问题。按照国务院电视电话会议精神，2020年7月3日以后违法占用耕地及永久基本农田新建、扩建、续建、翻建或非法出售的房屋，包括住宅类、产业类和公共管理服务类房屋，均属于顶风违法建设。要以“零容忍”的态度依法依规严肃处理，消除违法状态。重点整治产业类、公共管理服务类项目实质性违法违规占用耕地，尤其是占用永久基本农田问题；对住宅类房屋，要统筹考虑农村村民住房用地保障情况，依法稳妥处置，重点整治强占多占、非法出售等恶意占地建房行为，其中属于其他部门管辖的，要依法依规移交。
（二）违法违规占用耕地挖湖造景问题。国办发明电〔2020〕24号明确要求“严禁违规占用耕地挖湖造景”。对2021年以河流、湿地、湖泊治理为名，新增违法违规占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景的，以及在城市建设中违规占用耕地建设人造湿地公园、人造水利景观的，要依法依规严肃查处。对占用的耕地及永久基本农田，要最大限度恢复为耕地、消除违法状态。确实无法恢复的，必须按照有关规定落实耕地占补平衡、补划永久基本农田的要求，确保耕地总量不减少、质量不降低。
（三）违法违规占用耕地超标准建设绿化带、绿色通道问题。国办发明电〔2020〕24号明确要求“严禁超标准建设绿色通道”。对2021年违规在铁路、公路两侧用地范围外以及在河渠两侧、水库周边占用耕地及永久基本农田超标准（县乡道路不得超过3米，铁路、国道省道不得超过5米）建设绿化带、绿色通道的，要稳妥处置并整改恢复为耕地；对未经批准占用永久基本农田建设绿色通道的，要稳妥处置并整改恢复为耕地。
（四）违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地等其他类型农用地问题。国办发明电〔2020〕24号明确要求“禁止以城乡绿化建设等名义违法违规占用耕地”。对2021年违规占用耕地及永久基本农田造林，在国家批准的生态退耕规模和范围外擅自退耕还林还草的，要稳妥处置并整改恢复为耕地，不予核实造林面积、不享受财政资金补助政策。对违法占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层植物的，要稳妥处置并整改恢复为耕地。已毁坏种植条件的，还应处以罚款，涉嫌犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任。
按照国办发〔2020〕44号文件关于明确耕地利用优先顺序、坚决防止耕地“非粮化”倾向的有关要求，对2021年将耕地转为园地等其他类型农用地的要严格管控，要督促引导恢复为耕地。其中，永久基本农田要重点用于发展粮食生产；一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。未经批准改变一般耕地地类的,原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。
对2021年未经批准违法违规占用永久基本农田发展林果业或挖塘养鱼的，要依据《基本农田保护条例》稳妥处置并整改恢复为耕地，其中属于2021年9月1日以后的，要依据《土地管理法实施条例》责令限期改正、严肃整改查处。
以上重点整治工作中，涉及违法违规占用耕地及永久基本农田实施推填土的，要一并督促恢复为耕地。
省级自然资源主管部门要根据本通知要求，结合国土变更调查、土地卫片执法、耕地卫片监督、耕地保护督察等资料，立即组织市、县开展自查自纠，2021年12月1日前全面启动重点问题整治，要充分利用春节前工作时间，抓紧推进；12月31日前，要上报工作进展及初步整治成果；2022年1月31日前，上报最终整治工作成果明细清单、整治成效及工作报告。
（一）加强领导，落实责任。省级自然资源主管部门要提高政治站位，把思想认识和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，切实认识到本次重点问题整治的重大意义；要强化重点问题整治的组织领导，将其纳入重要议事日程进行安排部署。省级自然资源主管部门主要负责同志是第一责任人，要高度重视，切实担起责，亲自抓部署；分管负责同志要亲力亲为，靠前指挥，将责任落实，工作层层分解压实，采取强有力措施，将重点整治工作抓实抓细抓好。
（二）突出重点，统筹推进。本次重点整治工作时间紧，任务重，要求高。省级自然资源主管部门要精心组织，聚焦整治重点，列出问题明细表，统筹考虑实际情况，按照整治要求逐宗明确整治措施和整治时限，消除违法状态。坚决防止搞“简单化”“一刀切”。要统筹安排日常工作与重点问题整治，协同推进，相互借力。新增农村乱占耕地建房问题整治，要结合农村乱占耕地建房专项整治行动坚决遏制新增的任务一并推进；违法违规占用耕地挖湖造景问题整治，要结合2021年耕地保护督察问题清单整改一并推进；违法违规占用耕地超标准建设绿化带和绿色通道问题、违法违规占用耕地绿化造林或将耕地转为园地等其他类型农用地问题及违法违规占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼问题，要结合耕地卫片监督发现问题图斑的整改一并推进。整改落实情况纳入省级政府耕地保护责任目标考核。
（三）强化监督，严肃问责。省级自然资源主管部门要加强对重点整治工作的监督检查。对违法违规占用永久基本农田、改变耕地地类的，要最大限度恢复为耕地、消除违法状态，确实无法恢复的，必须按照有关规定落实耕地占补平衡、补划永久基本农田的要求。对实质性违法建设行为，要从重严处。对违法违规占用耕地从事非农业建设，先冻结违法用地所在地区储备库内的补充耕地指标，拆除复耕后解除冻结。对项目批准责任人和违法当事人涉及党纪政务处分的，要移送纪检监察机关追究责任；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任。
自然资源部将适时组织开展抽查，对发现弄虚作假、瞒报、漏报或整治不实等典型问题的地区，将予以公开通报，并严肃追究责任；对未能达到耕地“进出平衡”的地区，或者耕地流失数量较大的地区，将暂停新增建设用地审批。国家自然资源督察机构结合督察工作，督促地方政府落实责任，抓好整改。
